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你的項目在建設期“還好嗎”?——PPP項目建設期問題解析

時間:2020-10-14 10:27

來源: PPP知乎

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  PPP項目的建設是全生命週期最為關鍵的事項,事關項目的產出和成敗,也是政府考核付費的重要基礎和依據。據全國PPP綜合信息平台管理庫項目2020年8月報:2014年以來,累計入庫項目9,746個、投資額15.1萬億元;累計簽約落地項目6,708個、投資額10.6萬億元,落地率68.8%;累計開工建設項目4,032個、投資額6.1萬億元,開工率60.1%。2020年以來,新入庫項目684個、投資額12,504億元,簽約落地項目378個、投資額7,528億元;開工建設項目324個、投資額5,188億元。以上可以看出,我國推行PPP模式六年多來,大量的PPP項目已簽約落地並實際開工建設。

雖然今年受到疫情的很大影響,但仍有不少的項目落地並開工建設。但開工建設並不意味着項目就能順利完成,尤其是按照事先設定的項目產出標準完成。筆者在參與部分地區PPP項目財政監督檢查過程中發現,不是每個處在建設期的項目都“一切安好”。現階段PPP項目問題的高發期多數集中在建設期,有的發生在項目開工建設前,有的發生在工程建設過程中,能夠從建設期順利進入運營期順利獲得政府付費或缺口補助的項目並不見多數。下面筆者就結合實務談談PPP項目在建設期存在的18個現實問題,分析問題形成的主要原因,並提出防範建設期問題和風險的建議。

  一、PPP項目建設期主要問題解析

  (一)PPP項目建設期履約現狀筆者在為多地PPP項目提供服務時發現,現階段PPP項目在建設期履約的情況並不樂觀,部分的PPP項目合同簽訂以後,中標社會資本不及時、不充分履約的情況較為嚴重,如項目資本金不及時到位,項目融資未及時完成,建設期延誤等;部分項目政府方建設期違約現象也時有發生,如前期項目手續不完善,項目用地無法及時提供,項目建設內容單方調整,政府方原因造成的工期延誤等;也有的由於法律政策變化導致項目建設成本增加、總投資增加等。諸多問題的存在導致部分項目雖已落地建設,但卻無法正常實施和推進,有的甚至提前終止清算。

  同時,隨着近年來政府與社會資本雙方矛盾的更加凸顯,PPP項目的訴訟糾紛案件也不斷出現,從中國裁判文書網上搜尋到的案例和部分法院審理的案件情況可以看出,PPP項目的訴訟糾紛案件較之前幾年大幅上升的趨勢明顯,且糾紛涉及的類型各異、涉及領域較廣。如:社會資本方未完成項目資本金出資糾紛、久未開工請求解除合同糾紛、請求確認PPP項目合同無效糾紛、項目公司追償權糾紛、請求確認PPP協議內容違規糾紛、項目公司工程違約糾紛、未能實現融資及施工原材料價格上漲等原因導致合同無法履行糾紛、項目抵押權糾紛等等。大量訴訟糾紛案件不斷出現在嚴重影響項目正常實施,影響政企雙方合作關係的同時,更為各方利益帶來較大損失。

  (二)PPP項目建設期存在的問題筆者結合自己PPP項目服務的實務經驗,經梳理總結出目前PPP項目建設期存在的影響項目正常推進的主要問題有:

1、為趕工期,PPP項目合同未簽訂就開始施工問題,最終因完不成融資,項目終止,已完成的工程量無法納入預算也無法結算。

2、社會資本方資本金或項目融資不及時到位等違約行為出現,導致建設期未能如期開工或工期延誤。

3、政府方原因(未完成拆遷、項目用地手續無法提供等)造成項目建設無法及時開工,造成工期延誤,進而導致項目公司各項成本的增加。

4、因國家環保等政策變化及疫情等原因導致材料漲價、各種建設成本增加,項目嚴重超出概算、超項目總投資和財承。

5、政府方規劃調整等原因造成的工程子項目增加,造成項目嚴重超總投資。

6、項目建設總投資增加,未依法完成變更,超概算部分很難取得金融機構的貸款,項目公司及社會資本方融資壓力較大。

7、政府方原因變更項目,導致無法辦理審批手續,項目在建設期停工,已完成的子項目如何申請政府付費?項目公司能否要求政府方按照項目合同原約定的時間支付缺口補助?

8、建設期內原總包單位破產或喪失履約能力等,項目公司如何重新選擇新的施工總包單位?

9、建設期政府單方減少子項目造成項目公司利益嚴重受損問題,項目公司如何與政府再談判以保護自身的合法權益?

10、建設期內出現施工總包單位與項目公司勾結挪用工程款導致項目進度遲緩或項目停工的問題如何有效解決。

11、財辦金(2017)92號文之前的項目不進行建設期績效考核是否涉嫌固定回報等違規行為。

12、建設期結束後如何確認政府付費或可行性缺口補助的金額,對工程竣工結算政府審計結果有較大分歧的如何處理。

13、建設期增加的PPP項目工程範圍以外的子項目能否依法納入PPP項目包內直接與項目公司簽訂補充協議由其實施。

14、建設期項目公司出現涉訴問題如:施工總包單位的涉訴波及項目公司;項目公司社會資本方股權被查封;項目公司特許經營權被凍結等影響項目建設如何處理。

15、建設期PPP模式終止轉為政府直投模式,原施工總包合同一併終止還是繼續履行?

16、項目建設期結束後如何做好與運營期的銜接的流程和手續?

17、項目公司因項目融資需要如何依法依規轉讓項目公司股權。

18、建設期項目提前終止,如何依法進行終止清算,對已完成的工程量如何結算等等。

  二、PPP項目建設期問題產生的主要原因

  PPP項目建設期各類問題的出現有的是政府方或項目公司的雙方的原因或各自的違約行為,也有可能是由於法律政策的變化,也可能源自不可抗力等一些外界不可控的因素所致。每個項目實施背景的不同產生的原因也不盡相同。結合PPP項目建設期的現狀來看,引發項目問題產生的主要原因大致可分為以下幾類:

1、社會資本方或項目公司原因。PPP項目建設期問題產生的多數是在合同履行過程中因社會資本方或項目公司的違約行為所致,或是由於其履約能力嚴重降低所致。主要體現在以下幾個方面:有的社會資本中標並組建項目公司後,由於自身原因無法完成資本金出資義務導致項目遲遲不開工建設;有的因自身資質能力不足或項目融資手續不全等無法及時完成項目融資;有的社會資本方法人代表涉嫌刑事犯罪被採取了強制措施項目無人過問只能停工;還有的未經政府方同意擅自將項目公司股權違規轉讓他人;也有的是社會資本在項目建設過程中出現破產、重大安全生產事故、股權被查封等情況導致能力嚴重降低等等。上述情況的出現,必然影響項目正常的建設進度,甚至導致項目的提前終止。

編輯:王媛媛

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